níže v postu starší příspěvky symposia, ke kterým je možné diskutovat: 13. října, Zdeněk Kühn: Konzistence dosavadní judikatury ÚS a popření jednoho z dřívějších judikátů | 5. října, Jan Wintr: Je možno zjišťovat úmysl zákonodárce výslechem politiků? | 29. září, Milan Bílek: O možných příčinách jednoho záskoku | 23. září, Zdeněk Kühn: Pravomoc ÚS rušit ústavní zákony prizmatem jeho vlastního nálezu. Část I. | 21. září, Petr Pithart: Ústavní zákon je ústavní zákon je ústavní zákon... | 18. září, Ján Grónský: Přehnal to Ústavní soud? | 17. září, Jan Lasák: Krátká poznámka k virtuální náhradě škody dam Bobošíkové a Volfové... | 16. září 2009, Jakub Vosáhlo: Ústavní soud posvětil simulované úkony | pozvánka na symposium | starší příspěvky na Jiném právu, související s tématem symposia
Zdeněk Kühn: Důvody zrušení protiústavního „ústavního“ zákona č. 195/2009 Sb.
Při prvém čtení nálezu jsem váhal, na základě jakého právního důvodu byl vlastně ústavní zákon zrušen (odhlédneme-li od porušení principu retroaktivity, který musí být nutně navázán na porušení čl. 9 odst. 2). Střídavě se mi nabízely tři možnosti: pro rozpor ústavního zákona 1) s čl. 9 odst. 2, nebo 2) s čl. 9 odst. 1, anebo 3) s čl. 9 odst. 2, který v zásadě limituje možnosti zákonodárce modifikovat ústavní pořádek jinak než obecným způsobem dle čl. 9 odst. 1 Úst, resp. dle speciálních ustanovení Ústavy, event. 4) s čl. 9 odst. 1, který společně s čl. 9 odst. 2 tvoří základní kompetenční normu české ústavy. Myslím si, že právě tato otázka je nejdůležitějším problémem, který je nutno hned na tomto místě vyjasnit. Následující úvahy jsou velmi zkráceným výňatkem z připravovaného článku.
Podle ÚS musí totiž každý ústavní zákon splnit tři podmínky, z nichž toliko podmínka prvá je zcela nekontroverzní. Ze zbývajících dvou podmínek je podmínka třetí sdílena všemi patnácti soudci, zatímco podmínka druhá je disentujícími soudci odmítána. Jde jmenovitě o (I) podmínku procedurální (přijetí řádným legislativním procesem), (II) podmínku kompetence (zmocnění) dle čl. 9 odst. 1 Úst anebo dle jiného výslovného ústavního zmocnění (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3 Úst), a konečně (III) podmínku materiální, stanovenou v čl. 9 odst. 2 Ústavy. Zdá se tedy, že všechny tři podmínky stojí vedle sebe alternativně, a porušení jakékoliv z nich vede k závěru o zrušení ústavního zákona. Proti tomu ovšem stojí podstatná část textu nálezu, ve kterém ÚS do jisté míry podmínku druhou a třetí směšuje. Všimněme se především závěru nálezu, kde se říká, že ÚS vzhledem k „ústavně nepřípustné individuální a retroaktivní povaze ústavního zákona č. 195/2009 Sb.“ dospěl „k závěru o porušení čl. 9 odst. 1 Ústavy, čl. 21 odst. 2 Listiny ve spojení s čl. 16 odst. 1 Ústavy a čl. 1 odst. 1 Ústavy v intenzitě zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy“ (část VI./c). Z tohoto by se mohlo zdát, že porušení podmínky ústavního zmocnění automaticky ke zrušení ústavního zákona nevede, ale musí mít ještě „intenzitu zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy.“ ÚS nicméně v textu hovoří o zcela jiném vztahu čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 – totiž že přijetí individuálního zákona lze opodstatnit mj. snahou o ochranu materiálního jádra ústavy dle čl. 9 odst. 2.
Uvažování ÚS asi lépe pochopíme se znalostí Holländerova článku z roku 2005, ve kterém autor v duchu Adolfa Merkla a na něj navazující rakouské doktríny v podstatě dovozuje, že celý problém v posledku spočívá v nedostatku zmocnění ústavodárce. V tomto ohledu je čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 v postavení vzájemně se doplňujícím, tedy zatímco čl. 9 odst. 1 představuje pozitivní zmocňovací normu, čl. 9 odst. 2 normu negativní. V tomto spojení je dáno porušení čl. 9 odst. 1 ve spojení s čl. 9 odst. 2 tehdy, pokud ústavodárce překročí meze své kompetence (např. přijme ústavně nepřípustný individuální ústavní zákon). Takováto koncepce (odpovídá ji možnost 4 shora), kterou si, byť ne příliš jednoznačným způsobem, osvojil ÚS, je podle mne ústavně myslitelná, jakkoliv je kontroverzní. Podotýkám však, že samotná Merklova koncepce „bez zmocnění ústavy žádná její změna“ je s českým pozitivním ústavním právem jen obtížně kompatibilní. Těžko bychom totiž mohli dovodit, že bez čl. 9 odst. 1 a 2 by nebyla možná jakákoliv změna nebo doplnění ústavy vyjma změn a doplnění taxativně vypočtených ve zvláštních ústavních ustanoveních.
I. Nepřípustnost individuálních zákonů
Podívejme se nyní na odůvodnění prvého nosného důvodu pro derogaci, spočívajícího v porušení podmínky obecnosti norem. Podle ÚS
Dle čl. 9 odst. 1 Ústavy může tato být doplňována či měněna pouze ústavními zákony. Nadto Ústava v řadě svých ustanovení výslovně zmocňuje Parlament k vydání ústavních zákonů upravujících přesně vymezenou materii (čl. 2 odst. 2, čl. 10a odst. 2, čl. 11, čl. 100 odst. 3). Pro posouzení ústavnosti dodržení kompetence při vydání ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali lze ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) podřadit pod rámec přípustných ústavních změn dle čl. 9 odst. 1 Ústavy.
Ústavní zákon ad hoc (pro jedinečný případ) není ani doplněním, ani změnou Ústavy. Obsahově ústavní zákon pro jedinečný případ může nabýt dvou podob – buď jde o časově omezené suspendování Ústavy anebo věcnou, resp. osobní výjimku z obecné platnosti ústavní úpravy.
ÚS označuje přijetí jednorázového ústavního zákona o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny za dočasné suspendování ústavy, jde podle ÚS o ústavní zákon jen svou formou, nikoliv obsahem, když obsahem jde naopak o individuální právní akt, týkající „se nikoli obecně vymezeného okruhu adresátů a situací, nýbrž konkrétně určeného subjektu (Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky zvolené v roce 2006) a konkrétní situace (skončení jejího volebního období dnem voleb, jež se mají konat do 15. října 2009, a zkrácení lhůt dle zákona o volbách do Parlamentu České republiky a dle soudního řádu správního pouze pro tento případ)“. Naproti tomu příkladem věcné nebo osobní výjimky z ústavy by byl např. ústavní zákon, který by vytvořil výjimku z čl. 57 odst. 2 Úst, podle něhož nikdo nemůže být zvolen prezidentem republiky více než dvakrát za sebou, pro prvého, resp. druhého prezidenta České republiky (laskavý čtenář nechť si zde vybere sám). Můj příklad je tedy jakousi obdobou § 58 odst. 4 in fine prvorepublikové ústavní listiny. [Nedá mi to alespoň na tomto místě se nezeptat, jak by asi ÚS posoudil takovouto změnu Ústavy. S ohledem na níže rozebíranou metodologii ÚS se mi jeví, že by ji asi rovněž zrušil. Žádnou roli by přitom nesehrálo, zda by se daná změna udála formou samostatného zákona nebo přímé novely čl. 57 odst. 2 Úst, v tom problém totiž vůbec neleží. ÚS zjevně vychází z toho, že ústavodárce je ve svých zásazích do ústavy zásadně limitován, a to mj. tím, že musí činit obecně pojaté změny nebo doplnění. Něco jiného by ovšem bylo, pokud by obecně pojatá výjimka byla obsažena již přímo v původním textu ústavy, tedy obdobně, jak tomu bylo ve shora cit. prvorepublikové ústavní listině. ] Příkladem jednorázového zákona naproti tomu není „zákon“, který nedisponuje vůbec žádnými normativními účinky, jako např. zákon oceňující zásluhy politika o stát. [Např. zákon č. 292/2004 Sb., o zásluhách Edvarda Beneše. Srov. k tomu názor ÚS v nálezu Pl. ÚS 19/93 (cit. v pozn. č. 16): „Ústavní zřízení demokratického státu neupírá Parlamentu právo vyjádřit svou vůli i svá morální a politická stanoviska způsobem, který v rámci obecných právních zásad pokládá za vhodný a přiměřený - a to případně i formou právního zákona, pokládá-li za vhodné a účelné touto právní formou aktu zdůraznit společenský význam a dosah svého prohlášení. Tak tomu bylo např. v zákoně, vydaném za první republiky, kterým se konstatovalo, že T. G. Masaryk se zasloužil o stát.“ Příklad disentujícího J. Musila v bodě 22 proto není vhodný.]
Až sem je text ÚS psán velmi přesvědčivě a jeho argumenty působí velmi rozumně. Nyní však ÚS stojí před rozhodující otázkou – je právě uvedené, tedy jednorázové ad hoc suspendování ústavy, důvodem pro zrušení takovéhoto svou formou „ústavního“ zákona, který ovšem svým obsahem žádným ústavním zákonem, tedy obecným předpisem upravujícím obecným způsobem regulovanou problematiku, vůbec není?
ÚS volí pro přesvědčení svého čtenáře jakýsi úkrok stranou, vrací se totiž k otázce, nakolik je vůbec oprávněn rušit ústavní zákony. Pokládá totiž rétorickou otázku, na kterou velmi rezolutně – dokonce s vykřičníkem - odpovídá: „Je-li nucen Ústavní soud odpovědět na otázku, zmocňuje-li čl. 9 odst. 1 Ústavy Parlament rovněž k vydávání individuálních právních aktů formou ústavních zákonů (např. k vydávání trestních rozsudků vůči konkrétním osobám za konkrétní skutek, k vydávání správních rozhodnutí o vyvlastnění, ke zkrácení funkčního období konkrétního představitele státního orgánu, atd., atd.), odpověď zní – nikoli!“.
ÚS samozřejmě volí postup, který volil již John Marshall v roce 1803 v kauze Marbury v. Madison, tedy volí nejextrémnější příklady protiústavnosti (zde nejextrémnější příklady individuálních právních aktů vydaných ve formě ústavního zákona). Otázka však stále zní, zda vydání zdánlivého obecného předpisu, který je však svou povahou individuálním právním aktem, je vždy mimo zmocnění dané čl. 9 odst. 1, a pokud ano, zda to vždy znamená porušení čl. 9 odst. 2 Úst. Odpověď ÚS zní, že zásadně ano, neboť obecnost zákona není jen základním principem materiálního právního státu, jak vyplývalo z dosavadní judikatury vztahující se k jednorázovým „běžným“ zákonům, ale je též podstatnou náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2. Obecnost zákonů není totiž účelem sama o sobě, ale vztahuje se k esenciálním předpokladům dělby státní moci.
Zásadní zákaz právních předpisů, které jsou předpisy toliko svou formou, nikoliv však svým obsahem, je dle ÚS podmíněn taxativně vypočtenými výjimkami: (1) případy přijetí aktu aplikace práva ve formě zákona (kupř. zákona o státním rozpočtu), (2) případy výslovného zmocnění k vydání zákona ad hoc (kupř. ústavních zákonů vydaných dle čl. 11 a čl. 100 odst. 3 Ústavy, tedy vytýčení státních hranic nebo vytvoření či zrušení vyššího územního samosprávného celku).
S příklady (1) a (2) právní řád výslovně počítá. ÚS nicméně připouští eventuální třetí výjimku, totiž (3) zákony ad hoc, pro jejichž přijetí vypovídají výjimečné důvody splňující podmínky testu proporcionality (v rovině běžného zákonodárství jsou to dle ÚS kupř. „výčtové“ restituční zákony). Přípustné ústavní zákony ad hoc musí směřovat k ochraně materiálního jádra ústavnosti vymezeného čl. 9 odst. 2. Jak si všímá (a protestuje) disentující V. Kůrka, ÚS tady v podstatě obrací vztah čl. 9 odst. 1 a odst. 2, což je nicméně doktrinálně opodstatněno „merklovskou“ koncepcí čl. 9 odst. 1 a 2 jako pozitivního a negativního zmocňovacího ustanovení.
Napadený ústavní zákon evidentně nevyhověl výjimce (1) ani (2), ÚS tedy zvažoval, zda by bylo lze jej subsumovat pod výjimku (3). Klíčový odstavec, ve kterém podrobil ústavní zákon č. 195/2009 Sb. testu proporcionality, je tento:
Byla-li účelem přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. rychlost řešení vládní (parlamentní) krize a s ní spjaté urychlené rozpuštění Poslanecké sněmovny a vypsání předčasných voleb, dle přesvědčení Ústavního soudu bylo tohoto účelu lze dosáhnout i postupem dle čl. 35 odst. 1 Ústavy [zejména postupem dle písmene b) uvedeného ustanovení Ústavy]. Důsledkem přijetí napadeného ústavního zákona se tak nestala rychlost vyřešení vládní krize, nýbrž posun data působení Poslanecké sněmovny až do termínu voleb – v případě, byla-li by Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konaly by se dle čl. 17 odst. 2 Ústavy volby do šedesáti dní po jejím rozpuštění. Prolomení ústavní úpravy obsažené v čl. 35 Ústavy kromě toho obchází ústavní účel institutu rozpuštění Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jímž je ústavní tlak na spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny schopné vytvořit vládu. Nadto zbývá pouze zdůraznit, že tím nejvýznamnějším veřejným zájmem plynoucím z čl. 9 odst. 2 Ústavy je vytvoření legitimního Parlamentu na základě ústavně nezpochybnitelného právního základu voleb.
ÚS tedy shledal, že cíle sledovaného ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. bylo lze dosáhnout i jinak, totiž postupem dle čl. 35 odst. 1 Úst. V tomto smyslu nebylo možno dovodit proporcionalitu zvoleného řešení. Sledoval-li nestranný pozorovatel rychlou novelizaci čl. 35 ve dnech následujících po verdiktu ÚS, musí dát ÚS za pravdu, že existovaly přinejmenším dvě možnosti, jak dosáhnout téhož cíle – buď následováním čl. 35 odst. 1 v současném znění, nebo pokud toto nebylo možné nebo vhodné (např. s ohledem na formálnost takového postupu), jeho novelizací, která by rozhojnila možnosti pro rozpuštění Sněmovny. Na takovou novelizaci bylo v každém případě dostatek času, což prokázala též novela Ústavy provedená úst. zákonem č. 319/2009 Sb.
ÚS navíc poměrně přesvědčivě ukazuje, že ad hoc „prolomením“ obecné ústavní úpravy se obchází účel restriktivní ústavní úpravy rozpouštění Sněmovny, kterým je dle Soudu „ústavní tlak na spojení vyslovení nedůvěry (resp. odepření vyslovení důvěry) vládě s vědomím ústavních důsledků v případě absence nové parlamentní většiny schopné vytvořit vládu.“ Takovýto závěr je poměrně přesvědčivý, neboť dává velmi rozumnou odpověď na otázku, proč ústavodárce v roce 1992 zvolil jen velmi restriktivní podmínky pro rozpouštění Sněmovny.
ÚS nepřesvědčil ani argument, který prima facie přesvědčil mne, totiž že volební období Poslanecké sněmovny nebylo prodlouženo, ale naopak zkráceno. ÚS zde odkázal na parlamentní řeč senátora Michaela Žantovského v roce 1998. Řeč je to vskutku vynikající (srov. text nálezu). Výhodou premis ÚS je jejich větší objektivita, která se více vzdaluje subjektivnímu posuzování otázky. Zatímco pro subjektivní názor by bylo hledání podstatných náležitostí ve smyslu čl. 9 odst. 2 i v případech individuálních ústavních zákonů vždy vážením míry dotčení čl. 9 odst. 2, logika nálezu ÚS naopak jako zásadu stanoví zákaz individuálních ústavních zákonů, a tento zákaz změkčuje třemi okruhy výjimek. Závěr ÚS je v tomto smyslu konzistentní a poskytuje poměrně velkou předvídatelnost pro jeho budoucí rozhodovací praxi.
Současně ovšem tento závěr zásadním a problematickým způsobem posiluje Ústavní soud. Podejme si jen jeden příklad. Například ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii, jakkoliv byl jednorázový, měl jistě oporu v čl. 10a odst. 2 (to opakovaně naznačuje ve svém nálezu ÚS). Obstál by však před ÚS jakýkoliv ústavní zákon, který by jednorázovým způsobem upravoval referendum? Text čl. 2 odst. 2 Úst se totiž dá jen obtížně interpretovat jako autorizace ústavodárce k vytvoření ústavního zákona o referendu k toliko jedné jediné otázce (srov. použití nedokonavého vidu: Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo). Až doposud jsem měl za to, že je vždy v posledku na ústavodárci, jak bude interpretovat čl. 2 odst. 2, a je na jeho vůli, zda zvolí řešení jednorázové nebo řešení obecné. Po tomto nálezu ÚS si tím již jistý nejsem. Zdá se, že finálním arbitrem tohoto článku (bude-li kdy nějaký ústavní zákon ve smyslu čl. 2 odst. 2 přijat) bude ÚS. [ÚS tento článek opakovaně v nálezu cituje, nikde však podle mne výslovně neříká, že čl. 2 odst. 2 zmocňuje ústavodárce k vydání jednorázového ústavního zákona. ]
II. Zákaz retroaktivity a nejslabší část nálezu
Jako nejslabší a celkem zbytečná se mi jeví závěrečná část nálezu k otázce retroaktivity. ÚS zdůrazňuje ústavní princip zákazu zpětné účinnosti právních norem. Zdůrazňuje (s odkazem na předchozí judikaturu), že „pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší (neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu právních skutečností.“ V daném případě podle ÚS byly „se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění volebního práva (aktivního i pasivního). Se zpětnými účinky byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých bylo voliči rozhodováno ve volbách do Poslanecké sněmovny.“
Argumentace ÚS však trpí závažnými deficity. Především ÚS blíže neanalyzuje, proč a zda se v daném případě vskutku jedná o pravou retroaktivitu. Rozhodně nejde o učebnicový příklad pravé retroaktivity a detailnější úvaha, proč například nejde o retroaktivitu nepravou, by jistě byla žádoucí. Právě uvedený text navíc naznačuje, že snad v průběhu volebního období Sněmovny vůbec nelze rozmnožit důvody pro její rozpouštění, a to bez ohledu na to, zda půjde o úpravu obecnou či individuální. V dalším textu sice ÚS zdůrazňuje ad hoc povahu ústavního zákona a dočasné suspendování čl. 35 Úst. Není mi ale vůbec jasné, jak souvisí zákaz pravé retroaktivity s tím, zda se určitá „retroaktivní“ změna právní úpravy stane obecnou formou či formou individuální. Pokud vskutku jde o pravou retroaktivitu, na její povahu obecnost či individuálnost změny nemůže mít žádný podstatnější vliv.
Argumentace ÚS se mi proto jeví v tomto bodě velmi problematická. Souhlasím s prof. J. Musilem, „že s tak komplikovanou problematikou se tento nález vypořádal s velkou lehkostí, která se mnohým lidem bude zdát málo snesitelná.“ Navíc text nálezu vyvolal otázky, nakolik „jej nelze interpretovat tak, že petrifikuje pro celé volební období stávající úpravu alternativ zkrácení volebního období“. Snad právě proto vložil ÚS na závěr část označenou jako „Obiter dictum“, kde mj. uvedl, že zrušením ústavního zákona č. 195/2009 Sb. ÚS „žádným způsobem neomezil právo občanů na výkon jejich volebního práva, neboť jediným důsledkem tohoto kroku (pokud Parlament nepřijme jiné ústavně konformní řešení) je skutečnost, že současná demokraticky ustavená Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky bude vykonávat svoji funkci do konce svého řádného volebního období“ (zvýraznění doplnil Z.K.).
Zdeněk Kühn: Konzistence dosavadní judikatury ÚS a popření jednoho z dřívějších judikátů
Jak jsem již uvedl, závěr ÚS o jeho derogační pravomoci je konzistentní s dosavadní judikaturou a troufám si říci, že je jejím nevyhnutelným vyústěním. ÚS se nicméně krátce pozastavil i nad údajným odchýlením se od předchozí konstantní judikatury v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (č. 95/2002 Sb. – otázka participace Senátu na legislativním procesu).
V nálezu Pl. ÚS 21/01 v části VI.2 Ústavní soud mj. uvedl:
Podle čl. 88 odst. 2 Ústavy jsou totiž soudci Ústavního soudu ústavními zákony vázáni, takže Ústavní soud není oprávněn ustanovení obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně dokonce rušit); jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech - jejich interpretace. Přestože je tedy v dané věci Ústavní soud nucen konstatovat, že koncepce, podle níž Senát není oprávněn spolurozhodovat o návrhu zákona o státním rozpočtu, je z hlediska komparace s jinými demokratickými evropskými státy s bikamerálním systémem ojedinělá, nezbývá mu než tuto úpravu respektovat a v souladu s ní též existující praxi hodnotit.
K tomu ÚS nyní uvedl, že tento právní názor „nebyl součástí nosných důvodů předmětného rozhodnutí, byl vysloven toliko jako obiter dictum. Demokratická konstitucionalistika se v této souvislosti shoduje na názoru, dle něhož je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost precedentu relevantní: 'napsaný názor precedenčního soudu není závazný celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi'.“ (s odkazem na dvě práce v oblasti aplikace precedentů).
S takovýmto stručným „vypořádáním se“ mám dvojí problém.
Za prvé, ÚS zcela pomíjí rozdíl mezi horizontální a vertikální koncepcí závaznosti vlastních nálezů. Zatímco jeho nálezy jsou závazné ve vztahu k obecným soudům precedenčně jen v části ratio decidendi (nosných důvodů), uvnitř Soudu je tomu podle mne patrně jinak. Horizontální závaznost judikatury svazuje totiž též ÚS samotný, a to tak, že pro každou změnu judikatury je třeba nalézt kvalifikovanou většinu soudců (viz k tomu mechanismus § 13 in fine a § 23 ZÚS). Právě s ohledem na princip právní jistoty a nejednoznačnost vymezení toho, co je vlastně ratio decidendi (ostatně i shora cit. nález č. 403/2002 Sb. byl problematický jen v obiter dictu), se mi jeví jako závazné pro ÚS, a to s dopady předvídanými ve sjednocovací činnosti pléna ÚS, jakákoliv část odůvodnění nálezu ÚS, které má potenciál formulovat nějaký právní závěr. To platí bez ohledu na to, zda je daná normativní pasáž obsažena v rámci nosných důvodů nebo zmíněna jen „mimochodem“.
Podotýkám, že můj závěr je odůvodněn též rozdíly oproti zemím angloamerické právní kultury, které obecně kvalifikovanou většinu pro změnu právního názoru neznají. I tam, kde je kvalifikovaná většina pro změnu judikatury někdy používána (např. výjimečně federální odvolací soudy v USA nebo Sněmovna lordů), je takový procesní postup nenárokový a fakultativní. V našem systému je tomu naopak: jde o otázku práva na zákonného soudce.
Podotýkám, že stejný závěr, byť na základě odlišné argumentace, nedávno vyjádřil též P. Holländer. Podle něj je otázkou, „zdali i pro posouzení identity a změny právního názoru vyjádřeného v nálezu Ústavního soudu platí diferenciace přítomná v teorii precedentu [tedy distinkce mezi ratio decidendi a obiter dictum]. Kloním se k názoru, že tomu tak není. Vede mne k němu jednak argument vnitřní konzistentnosti a nerozpornosti právních názorů (judikatury) Ústavního soudu a jednak argument obecné závaznosti právních názorů Ústavního soudu (v řadě případů stěží rozeznatelný rozdíl mezi ratiem a dictem by mohl vést ke zpochybňování důsledků plynoucích z čl. 89 odst. 2 Ústavy).“ Viz Holländer, P. Změna právního názoru v judikatuře Ústavního soudu, in: Kokeš M. – Pospíšil I. (ed.), In dubio pro libertate. Úvahy nad ústavními hodnotami a právem. Pocta Elišce Wagnerové u příležitosti živnotního jubilea. Brno 2009, s. 89 násl., na s. 98.
Právě zmíněná otázka nicméně není zásadní, neboť v dané věci rozhodovalo plénum a většina soudců pro změnu právního názoru v každém případě byla (§ 13 ZÚS). Jako mnohem větší problém vidím to, že ÚS vůbec cítil potřebu se od shora citovaného právního názoru odchýlit. Věta ÚS v nálezu Pl. ÚS 21/01, že ÚS „není oprávněn ustanovení obsažená v ústavních zákonech přezkoumávat (případně dokonce rušit); jeho úkolem je toliko - v konkrétních případech - jejich interpretace“, přece jako princip má platit! - obdobně srov. disent V. Kůrky, bod 3. Pravomoc vyvěrající z čl. 9 odst. 2 je přece pravomocí ÚS ultima ratio, za výjimečných okolností. Nejde o klasický přezkum ústavnosti zákonů, ale o kontrolu toho, zda se Parlament nepohybuje ultra vires, mimo své kompetence, neboť v rozporu s podstatnými náležitostmi demokratického právního státu. Kauza Pl. ÚS 21/01 se jádra ústavy, tedy čl. 9 odst. 2, vůbec nedotýkala, právní závěr tam vyslovený byl proto zcela namístě. ÚS ve věci Pl. ÚS 21/01 vůbec neměl důvod uvažovat, co by se bylo bývalo stalo, pokud by navrhovatelé argumentovali též rozporem s čl. 9 odst. 2 Úst – jejich argument totiž evidentně směřoval de constitutione ferenda, pokud hovořil o malé roli Senátu v daném typu legislativního procesu.
Domnívám se, že popření právního názoru vysloveného v nálezu Pl. ÚS 21/01, který by měl být podle mne v každém případě pravidlem, je nešťastné a zbytečně otevírá prostor pro expanzivnější vnímání přezkumu ústavnosti ústavních zákonů.
Jan Wintr: Je možno zjišťovat úmysl zákonodárce výslechem politiků?
Úvodem bych rád poděkoval za pozvání k účasti na on-line symposiu Jiného práva k nálezu Ústavního soudu v kauze Melčák. Svůj předběžný názor na podstatu věci jsem již vyjádřil 5. září v Lidových novinách a důkladnému rozboru nálezu a jeho důsledků pro český ústavní systém bych chtěl s potřebným časovým odstupem od věci věnovat delší časopisecký článek, a proto bych se v tomto postu zaměřil pouze na jeden dílčí procesní aspekt onoho pozoruhodného soudního procesu. Má to být spíše glosa upozorňující na problém, který mi připadá zajímavý a důležitý, než jeho konečné a definitivní vyřešení; rozhodně tedy předem nevylučuji, že můj názor pod případnou razantní a přesvědčivou kritikou ostřílených diskutérů tohoto blogu nakonec neobstojí.
Již podruhé jsme mohli být v přímém televizním přenosu svědky zajímavého úkazu, kdy se politik, zástupce vlády či Parlamentu, ocitá pod palbou otázek ústavních soudců, kteří se ho vyptávají na záměry, s nimiž napadený akt předkládal či schvaloval, případně polemizují s jeho právními názory. V prvním případě, v řízení Pl. ÚS 1/08 o ústavnosti poplatků za zdravotní péči v dubnu 2007, Ústavní soud předvolal a vyslýchal jako svědky předsedu vlády M. Topolánka a ministra zdravotnictví T. Julínka, tedy zástupce vlády, která napadený zákon navrhla. V druhém případě nyní, v řízení Pl. ÚS 27/09 o ústavnosti zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny, ústavní soudci kladli otázky a dosti ostře polemizovali s místopředsedou Poslanecké sněmovny L. Zaorálkem, který v řízení zastupoval Poslaneckou sněmovnu jako účastníka řízení. V obou případech jsem měl zvláštní pocit nepatřičnosti, o který bych se chtěl se čtenáři Jiného práva podělit.
Začal bych od toho, co je smyslem řízení o kontrole norem. Ústavní soud rozhoduje, zda je napadený zákon nebo jeho ustanovení v souladu s ústavním pořádkem. Aby dospěl k rozhodnutí, musí obě normy interpretovat, jak příslušné normy ústavního pořádku, tak normy napadeného zákona. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu má ústavně konformní výklad přednost před derogací, a proto je-li možno normu napadeného zákona interpretovat ústavně konformně, má být zachována. K interpretaci norem ústavního pořádku i napadeného zákona slouží řada interpretačních metod či postupů, mezi nimi rovněž historický výklad.
Historický výklad zjišťuje úmysl zákonodárce studiem okolností přijetí zákona, přípravných materiálů, důvodové zprávy, průběhu parlamentní rozpravy, apod. Není však zvykem zjišťovat úmysl zákonodárce přímým dotazováním poslanců. V české literatuře to jako zákaz včetně jeho odůvodnění formuluje Filip Melzer v Metodologii nalézání práva (Brno 2008, str. 90): „Vzhledem k tomu, že normativní funkce práva spočívá především v regulaci lidského jednání, vyžaduje princip právní jistoty, aby zjištění konkrétního obsahu normy bylo pokud možno přístupné adresátům norem již v době jejich jednání, a nikoli až ex post v době rozhodování soudu. Z toho vyplývá, že nepřípustným pramenem historického výkladu je např. výslech osob činných v zákonodárném procesu ohledně významu, který s určitým ustanovením spojovaly. Tomu koneckonců odporuje i procesní princip iura novit curia (soud zná právo), ze kterého vyplývá, že ohledně obsahu právních norem se neprovádí dokazování.“
Lze samozřejmě namítnout, že řízení o kontrole norem je speciální situace. Napadený zákon tu stojí v pozici nikoli vzdálené skutkovému stavu, jehož právnost či protiprávnost je v řízení posuzována. Přesto se domnívám, že ani sem se výslech osob činných v zákonodárném procesu nehodí. Už bylo řečeno, že ústavně konformní výklad má přednost před derogací. Proto musí Ústavní soud zvažovat různé možné výklady napadeného zákona a pokud to lze, přisoudit napadenému zákonu výklad ústavně konformní. Skutečnost, že vyslýchaný zástupce vlády či Parlamentu třeba není osobně schopen uspokojivý ústavně konformní výklad předložit či v polemice obhájit, nebo dokonce tvrdí, že byl zákonodárcem přikládán zákonu určitý výklad, který ale má Ústavní soud za protiústavní, je zde podle mého názoru irelevantní.
S tím souvisí i důležité interpretační východisko, podle kterého interpret pracuje s fikcí dokonale racionálního zákonodárce. Interpretace zákona je postavena na předpokladu, že zákonodárce zamýšlel vytvořit jazykově, obsahově i hodnotově bezrozporné dílo. Zjištění, že členové vlády a Parlamentu leckdy nedohlédnou všech důsledků a souvislostí prosazovaného zákona v právním řádu, je stejně tak banální, jako interpretačně bezvýznamné.
V řízení kontrole norem je „souzen“ zákon, nikoli zákonodárce. Proto sebeproblematičtější právní vědomí jednotlivých členů vlády či Parlamentu ještě nezpochybňuje smysluplnost a ústavní konformitu zákona. Poslanec či senátor ostatně podle čl. 27 odst. 1 Ústavy za hlasování v Parlamentu ani souzen (doslova „postižen“) být nesmí. Poslanci a senátoři mají zachovávat Ústavu a zákony a vykonávat svůj mandát podle svého nejlepšího vědomí a svědomí, za což se v jistém smyslu zodpovídají voličům ve volbách, nikoli však Ústavnímu soudu. Vyslýchání a polemika s členy vlády a Parlamentu ze strany ústavních soudců tak nedává smysl.
Z toho by však nemělo plynout, že reprezentanti komor Parlamentu buď nemají na ústní jednání před Ústavním soudem jezdit vůbec, nebo tam mají „sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona“, jak je nabádá v nálezu Pl. ÚS 24/07 k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů Ústavní soud. Taková němá role Parlamentu před Ústavním soudem by byla v rozporu se zásadou audiatur et altera pars, byla by totiž slyšena jen jedna strana, strana popírající ústavnost napadeného zákona. Parlament, který zákon přijal, musí mít procesní možnost hájit právní argumentací jeho ústavní konformitu. Z hlediska zásady audiatur et altera pars je nesmyslný rovněž požadavek, aby reprezentant komory Parlamentu, hájící ústavní konformitu zákona, byl povinen vypočítávat i argumenty protiústavnosti zákona, které zazněly při parlamentním projednávání návrhu zákona; s průběhem parlamentní debaty se přece Ústavní soud seznamuje sám a bezprostředně ze stenoprotokolů.
Je samozřejmě legitimní úvahou de lege ferenda, jak mají komory Parlamentu vystupovat v řízení o kontrole norem, zda třeba nemá stanovisko komory po vypracování legislativním odborem komory posoudit například zvláštní podvýbor ústavně-právního výboru, jak zmiňuje Jan Kysela v článku "Stykový zákon - fantom českého ústavního práva" v Poctě prof. Jičínskému z roku 2009 na str. 67. Nebo by se komory Parlamentu mohly v řízení před Ústavním soudem nechat zastupovat advokátem, nebo profesorem práva, jak je zvykem v Německu. Bylo by asi žádoucí upravit tuto otázku zákonem, jak se o to snažil právě návrh stykového zákona (sněmovní tisk 615) v § 14 a 15, byť tam zvolené řešení považuji za mimořádně nešťastné („Vyjádření týkající se řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy seznamuje s okolnostmi, za kterých byl předmětný návrh zákona projednán a přijat.“), protože Parlament umlčuje a nechá mluvit jen druhou stranu.
Ustanovení § 30 zákona o Ústavním soudu požaduje, aby fyzické a právnické osoby jako účastníci řízení před Ústavním soudem byly zastoupeny advokátem. Stanovisko Ústavního soudu Pl. ÚS-st 1/96 z 21. května 1996 shledává dva účely tohoto pravidla, tj. právní odbornost a objektivitu řízení před Ústavním soudem („Smysl a účel obecné povinnosti právního zastoupení lze spatřovat zejména ve zcela mimořádné závažnosti řízení před Ústavním soudem a s tím spjaté snaze povinným právním zastoupením nejenom zajistit právně kvalifikované uplatňování práv před Ústavním soudem, nýbrž i garantovat vyšší stupeň objektivity účastníků řízení při posuzování vlastního postavení.“). Sledování těchto dvou účelů by bylo jistě vhodné i při řízení o kontrole norem.
Pokud by komory Parlamentu byly před Ústavním soudem zastoupeny znalcem práva, bylo by jistě velmi poučné sledovat právní disputace na ústním jednání Ústavního soudu. Dokud ale budou ústavní činitelé využívat svého práva osobně se účastnit ústního jednání před Ústavním soudem, měli by, podle mého názoru, ústavní soudci odolat pokušení a nepožadovat od nich vyjádření osobního poměru k předmětnému zákonu, osobních pohnutek pro jeho předložení nebo schválení či osobní ho názoru na jeho ústavní konformitu. Takový postup totiž obvykle nepovede k obsažné právní disputaci, ale spíše k podivnému politickému spektáklu, který k vyřešení sporné právní otázky nemůže ničím podstatným přispět.
Milan Bílek: O možných příčinách jednoho záskoku
Klíčová otázka, kterou jsem si položil při sledování případu Melčák z pohledu, ústavnímu právu blízké politologie, byla: Muselo vůbec dojít k soudnímu přezkumu Ústavního zákona o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, pokud by Senát zafungoval, tak jak ústavodárce předpokládal, tedy v roli pojistky, chcete-li protiváhy Poslanecké sněmovny? A pokud této svojí odpovědnosti nedostál, co bylo její příčinou?
Z příslušného záznamu vystoupení senátorek a senátorů ze dne 28.5.2009 jednoznačně vyplývá, že si byli vědomi důležitosti přijímaného zákona, jak po stránce právní, tak i politické. Byli si vědomi role, jakou jim ústavodárce předurčil, a přesto 56 hlasy, při kvóru 43 zákon přijali. Úmyslně jsem použil slovo vystoupení nikoliv diskuze, protože k žádné diskuzi mezi zastánci a odpůrci zákona nedošlo. Předsedové senátorských klubů ODS i ČSSD pouze oznámili, že kluby budou hlasovat pro návrh. Na přednesené závažné argumenty odpůrců zákona, v případě ODS i z vlastní strany, nereagovali. Kde hledat příčinu selhání Senátu při klíčovém hlasování? Já ji nalézám v zakonzervování, převážně stranické struktury složení horní komory parlamentu, na jejímž vytvoření mají zásluhu dva faktory: nevhodná geografie volebních obvodů pro senátní volby (srov zde [pdf]) a trvale nízká volební účast.
K vytvoření této struktury dochází navzdory tomu, že autoři Ústavy České republiky zavedli výrazná systémová protiopatření, tj. senátoři jsou voleni na 6 let. Volena je pouze jejich třetina každé dva roky a podmínku nutnou pro ucházení se o tento veřejný úřad je věk 40 let. Jejich mandát je volný, nikoliv imperativní. Senát nelze rozpustit a klíčovým prvkem je odlišný způsob zvolení. Senátoři jsou voleni většinovým volebním způsobem jako osobnosti, nikoliv poměrným způsobem jako členové předem schválené a ve volbách úspěšné stranické kandidátky.[1] To vše mělo být zárukou, že v Senátu zasednou muži a ženy naší země, jejichž veřejná činnost nemusí být nutně odvislá od systému politických stran zasedajících v Poslanecké sněmovně. To vše mělo být zárukou, že takových senátorek a senátorů bude většina.
Počet senátorů Ústava stanovuje na pouhých 81, v důsledku čehož se jeden volební okrsek pro jednoho senátora rozprostírá na ploše několika desítek, v případě volebního obvodu č.10 Český Krumlov i stovek, kilometrů čtverečních. Obvyklý počet voličů je 90 až 110 tisíc na jeden obvod. Kandidát je tak nucen, i z důvodu dvoukolového, kampaň prodlužujícího a prodražujícího systému, používat masová média, tisknout velké množství sebepropagačních materiálů a pronajímat si bilboardy. Relevantní výzkum v této věci tuším nebyl proveden z důvodů nezveřejňování skutečně vynaložených částek a nemožnosti se legálně k těmto citlivým datům dostat.
Zkusme tedy nákladovost kampaní nepřímo odvodit třeba z veřejností ostře sledovaných, novátorským způsobem provedených kampaní, tehdejších nestraníků Václava Fischera (zvolen v srpnu 1999) a Vladimíra Železného (zvolen v říjnu 2002), kteří si své zvolení financovali z osobních zdrojů. Oba dva díky své profesionálně odvedené kampani zvítězili již v prvním kole. V tisku byly zveřejněny pouze odhady nákladů jejich kampaní v řádu milionů korun. Kdo další z průměrně bohatých, či spíše průměrně chudých senátorů a senátorek, si tedy může v dnešní době dovolit financovat svoji kampaň na stejně drahé, dnes již obvyklé úrovni, jako výše uvedení pánové?
Nelze tedy opominout, že při zvažování na nezávislé kandidatury do Senátu hraje riziko finančního bankrotu významnou roli. Neznám případ, že by toto riziko byla ochotna nést v případě senátních voleb nějaká finanční instituce. Možnost veřejné sbírky pro účely financování předvolební kampaně nebyla bohužel senátorskými kandidáty nikdy příliš preferována.
Druhým spolupůsobícím, možná však spíše rozhodujícím faktorem, který způsobil, že Senát je dnes obsazen převážně poslušnými straníky neodvažujícími se hlasovat proti vůli stranických sekretariátů, je nedostatečná volební účast. Při volbách v roce 2004 přišlo k urnám v druhém kole celkově pouhých 18,41% voličů a dlouhodobý trend stagnace se nepodařilo v dalších volbách v roce 2008 zvrátit. Ke zvolení pak stačilo v onom roce, například v již zmiňovaném volebním obvodě Český Krumlov (mimochodem větším než je jeden stát Evropské unie) pouhých 13 821 hlasů z celkového počtu 110 393 voličů. Výjimkou nejsou senátoři, kterým k zisku mandátu v jejich obvodech stačilo získat necelých 7500 hlasů. Kolik z nich bylo od příslušníků stejné strany jako vítěz se samozřejmě dozvědět nelze, neboť volby jsou tajné.Pokud by se však udělalo srovnání na jedné straně volebních výsledků (v čase i podle jednotlivých volebních okrsků) a na straně druhé se to porovnalo s počtem členů základních organizací jednotlivých stran v dané lokalitě, šlo by z něho, podle mého názoru, odvodit, že k volbám do Senátu, chodí už jen ideologicky organizované skupiny voličů, tedy straníci. Nepřímo tuto moji tezi podpořím faktem, že i menší strany tj. KSČM a KDU-ČSL jsou schopny opakovaně v těchto volbách uspět, ale jen v obvodech, kde mají stabilní stranickou základnu. Odbornější zpracování výše uvedeného přesahuje možnosti tohoto příspěvku, jako argument pro poukázání reálně existujících důsledků nízké volební účasti, a z ní vyplývající nedostatečné legitimity Senátu, mi to doufám čtenář akceptuje.
Závěrem tedy odpovídám na úvodní otázku. Ano, muselo dojít za daného stavu k přezkumu u Ústavního soudu, byť forma veřejné výzvy soudkyně Elišky Wagnerové k podání žaloby pronesená v Českém rozhlase v červnu letošního roku, byla neobvyklá. Senát selhal a zřejmě bude i nadále selhávat v roli protiváhy Poslanecké sněmovny z důvodů výše uvedených. Zda je dlouhodobě udržitelné, aby Ústavní soud zaskakoval (díky za titulek Járo (da) Cimrmane) za Senát v této nové roli, už je otázka, kterou by měli spíše zodpovědět ústavní právníci.
_______________________
[1] Gerloch A., Hřebejk J. a Zoubek V. 2002. Ústavní systém České republiky. Praha: Nakladatelství Prospektrum.
Zdeněk Kühn: Pravomoc ÚS rušit ústavní zákony prizmatem jeho vlastního nálezu. Část I.
V nálezu ÚS ve věci „protiústavního ústavního“ zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, se všech patnáct ústavních soudců shodlo asi jen na jedné jediné věci, totiž na pravomoci ÚS o protiústavnosti ústavních zákonů za určitých podmínek rozhodovat. Tato pravomoc a její meze je však chápána většinou ÚS a dvěma disentujícími soudci rozdílně (srov. Kůrkův disent, body 3 a 4, Musilův disent, body 9 a 12). Ve všech ostatních otázkách stojí na jedné straně názor třinácti ústavních soudců, sepsaný v podobě kvalitního většinového názoru, a na straně druhé dva kvalitní disenty soudců Kůrky a Musila (posléze uvedený disent je podle mne vynikající). Ve svých úvahách se nebudu věnovat otázce přípustnosti ústavní stížnosti poslance Melčáka, zpochybněné oběma disentéry, ale věnuji se jen meritorním otázkám nálezu ÚS.
Právní argumentace v nálezu ÚS je rozdělena na dvě základní části. V prvé části se ÚS věnuje tomu, nakolik má pravomoc rozhodovat o ústavnosti ústavních zákonů, v druhé a podle mne podstatně spornější části pak posuzuje tvrzenou protiústavnost právě ústavního zákona č. 195/2009 Sb. Sérií svých postů zahájím obecnou analýzou prvé části, dále bude následovat úvaha nad konzistencí judikatury ÚS, v některém ze svých dalších postů bych se měl dostat též k druhé části nálezu, která již meritorně řeší otázku ústavnosti zákona č. 195/2009 Sb.
Pravomoc ÚS rušit ústavní zákony
V prvé části ÚS nejprve shrnuje svou judikaturu, která již od jeho prvého nálezu chápe pojem právního a ústavního státu v jeho materiální a nikoliv pouze formální podobě. Již ve svém prvém nálezu soudce-zpravodaje prof. V. Klokočky, ve věci ústavnosti zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu (nález Pl. ÚS 19/93, č. 14/1994 Sb.), ÚS uvedl, že právo a spravedlnost není „předmětem volné dispozice zákonodárce a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné. Ústava České republiky např. v čl. 9 odst. 2 stanoví, že 'změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná'. Tím jsou konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci této Ústavy postaveny nad zákonodárnou kompetenci a tím 'ultra vires' Parlamentu. S těmito principy stojí a padá ústavní stát. Odstranění některého z těchto principů, provedené jakýmkoli, byť i většinovým anebo zcela jednomyslným rozhodnutím parlamentu, by nemohlo být interpretováno jinak, než jako odstranění tohoto ústavního státu jako takového“ (zdůraznění přidal Z.K.).
Veškerá další judikatura ÚS se odvíjí právě od tohoto nálezu, který jednoznačně staví limity zákonodárnému sboru. Současně se však nikdy expressis verbis nevyslovila k pravomoci ÚS sankcionovat porušení čl. 9 odst. 2 Úst. Nejblíže tomu byl známý nález č. 403/2002 Sb., který z článku 9 odst. 2 vyvodil důsledky též pro ÚS. To se ovšem v tomto případě projevilo jen v rovině interpretační, tedy v zákazu interpretovat novelu ústavy tak, aby se tato interpretace dostala do rozporu s čl. 9 odst. 2 Úst. ÚS v právě komentované kauze poprvé zcela jasně vysvětlil, co se vlastně v kauze č. 403/2002 Sb. událo. Podle ÚS v kauze ústavního zákona č. 195/2009 Sb. byl totiž ve věci sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (403/2002 Sb.) „konfrontován s ústavním zákonem (měnícím a doplňujícím Ústavu), který soud považoval za stojící v rozporu s materiálním ohniskem Ústavy (čl. 9 odst. 2), postupoval pak metodou interpretace konformní s kautelami plynoucími z čl. 9 odst. 2 (čili analogií se zásadou priority ústavně konformní interpretace před derogací)“ (zdůraznění přidal Z.K.). Zdá se tedy, že ÚS vskutku v kauze č. 403/2002 Sb. implicite zvažoval derogaci euronovely ústavy, což se mi i s odstupem doby jeví s ohledem na charakter celého problému jako zcela nepřijatelné (a vskutku to podporuje hlasy těch, kteří brojí proti pravomoci ÚS rušit protiústavní ústavní zákony primárně proto, že ÚS bude využívat této pravomoci nestřídmě).[1]
Svou dosavadní judikaturu ÚS podpořil též exkurzem do ústavního práva dvou sousedních srovnatelných zemí, totiž Rakouska a Německa. Komparace je podle mne udělaná dobře, dává vše do historického a kulturního kontextu, zdůrazňuje koncepci nadpozitivního práva jako reakci na minulé totalitární režimy a jejich zločiny, které v Česku, Rakousku i Německu existovaly, a které tak činí ústavní a politickou situaci ve třech jmenovaných zemích plně srovnatelnou:
Stejně jak je v německém případě čl. 79 odst. 3 Základního zákona reakcí na nedemokratický vývoj a nacistickou zvůli v období před rokem 1945 (a obdobně pak čl. 44 odst. 3 Spolkové ústavy Rakouské republiky), je čl. 9 odst. 2 Ústavy důsledkem zkušeností s úpadkem právní kultury a pošlapáváním základních práv v době čtyřicetileté vlády komunistického režimu v Československu.
Rozsah komparace by jistě bylo možno rozšířit též na judikaturu dalších zemí, např. Slovenska, event. vyslovit se též k těm zemím, kde je situace odlišná, nebylo by ale jistě spravedlivé něco takového požadovat po ÚS s ohledem na mimořádně rekordní dobu, za kterou své rozhodnutí vynesl. V každém případě je evidentní, že SRN a Rakousko již s ohledem na povahu naší právní kultury („středoevropská“ nebo též „germánská“ právní oblast) a srovnatelnou historii a chápání ústavnosti tvoří přirozený referenční rámec pro komparativní úvahy a možnou inspiraci.[2]
Překvapuje mne však stručnost, s jakou po rozsáhlém expozé do své vlastní judikatury a srovnávacího práva odůvodnil ÚS svou derogační pravomoc. Stalo se tak jen ve dvou stručných odstavcích, z nichž ten prvý a zásadní zní:
Artikuluje-li Ústavní soud nezbytnost vztažení kategorie ústavních zákonů do rámce pojmu „zákon“ v čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy z pohledu přezkumu jejich souladu s čl. 9 odst. 2 Ústavy, a to s případnými derogačními důsledky, činí tak v návaznosti na svoji judikaturu počínající klíčovým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 19/93 a činí tak v souladu s hodnotami a principy, jimiž se řídí ústavní systémy v demokratických zemích. Ochrana materiálního jádra Ústavy, tj. imperativ nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu dle čl. 9 odst. 2 Ústavy, není pouhým apelem, proklamací, nýbrž ústavním ustanovením s normativními důsledky. Alexander Hamilton v čl. 78 Listů Federalistů ukázal, že „prostředníkem mezi lidem a zákonodárným sborem mají být soudy, aby mimo jiné udržovaly zákonodárství v mezích jeho pověření“. Bez uvedeného promítnutí čl. 9 odst. 2 Ústavy do interpretace ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy by v něm zakotvená nepřípustnost změny podstatných náležitostí demokratického právního státu pozbyla normativní povahy a zůstala toliko politickou, příp. morální výzvou.
Důraz na normativitu čl. 9 odst. 2 a z toho vyplývající nezbytnost derogační pravomoci ÚS je mi sympatický a myslím si, že je správný. Sám o sobě však, jak jsme tu již opakovaně diskutovali, obsahuje dvě samostatné premisy, z nichž prvá premisa je méně kontroverzní než ta druhá: I. čl. 9 odst. 2 Úst má reálný normativní význam, není jen pouhou politickou deklarací, II. sankcionovatelnost čl. 9 odst. 2 Úst judikaturou ÚS, bez níž by se toto ustanovení stalo prázdným politickým sloganem. Interpret ústavy může dospět ke třem možným závěrům: (1) popřít prvou premisu, pročež je zbytečné zabývat se premisou druhou. Čl. 9 odst. 2 je v takovémto případě jen politickou proklamací. (2) akceptovat prvou premisu, nicméně odmítnout premisu druhou, neboť není založena žádným výslovným ústavním ustanovením, narušuje pravomoci ústavní většiny parlamentu majícího maximální možnou míru legitimity od suveréna, tedy lidu, (3) akceptovat premisu 1 a následně též premisu 2, tedy akceptovat derogační pravomoc ÚS, bez níž nelze reálně hovořit o normativitě čl. 9 odst. 2. Třetí závěr mi je sympatický též proto, že reálný rozdíl mezi závěry (1) a (2) se mi jeví jako prakticky nulový (srov. níže).
Premisa prvá je poměrně přesvědčivá a vyplývá z obecně sdíleného předpokladu, že každé ustanovení ústavy musí mít normativní význam, který je nutno chápat v kontextu textu ústavy jako celku. Většině ÚS však normativita čl. 9 odst. 2 (premisa I.) jaksi splývá s premisou II. V nálezu mi totiž chybí daleko obsáhlejší diskuse o tom, proč právě ÚS a ne někdo jiný má být finálním arbitrem porušení čl. 9 odst. 2 Úst. ÚS tuto odpověď v podstatě předjímá bez dalšího. Zdůrazňuji, že s odpovědí ÚS sympatizuji, měla by však být přece jen detailněji odůvodněna: ve své dosavadní judikatuře tuto otázku ÚS přece doposavad expressis verbis nikdy neřešil, byť z ní podle mne implicite vskutku plyne. Presumpce ÚS, že právě on a nikdo jiný, nemusí být nesporná mimo budovu ÚS – a i tam zcela nesporná nebyla, srov. k tomu vynikající kritiku Jana Musila v bodech 9 a 12 jeho disentu. V každém případě je jasné, že takovýmto aktérem nemůže být dle Ústavy prezident [čl. 62 písm. h)], kterého by jako „hlídače ústavnosti“ do této pozice jistě jinak upřednostnil Ústavním soudem níže cit. C. Schmitt. Disentující Musil, který jinak s derogační pravomocí ÚS vůči ústavním zákonům obecně s určitými výhradami souhlasí, uvažuje též o roli Senátu (bod 11 jeho disentu), pomíjí však podle mne to, že Parlament ani jeho komory těžko mohou být efektivním strážcem a garantem čl. 9 odst. 2, pokud tento článek omezuje zejména jejich vlastní legislativní činnost. Souhlasím nicméně s Musilem v tom, že je možné argumentovat i tak, že funkční mechanismus kontroly dodržování nadpozitivního práva „nelze vůbec vytvořit, protože pyramidu kontrolních mechanismů nelze vršit do nekonečna (vzniká problém, „kdo má kontrolovat kontrolory“)“. Není ostatně teoreticky vyloučeno, že i rozhodnutí samotného ÚS se může dostat do rozporu s čl. 9 odst. 2. S těmito všemi argumenty, které zejména disentující Jan Musil přehledně postavil, se bohužel ÚS v prvé části svého rozhodnutí nevypořádal.
Odkaz na A. Hamiltona a význam tohoto odkazu pro tuto věc mi zůstává poněkud nejasný – spíše bych obecně odkázal na elementární myšlenku předsedy NS USA Johna Marshalla v kauze zakládající americké „judicial review“ (Marbury v. Madison). Článek 9 odst. 2 je buď vskutku fundamentální zásadou omezující i samotného ústavodárce, nebo je toliko morálním apelem na ústavodárce, který však není vůči ústavodárci disponujícímu nejvyšší možnou demokratickou legitimitou nijak vynutitelný. Mám-li parafrázovat Marshalla (zdůrazňuji, že jeho slova byla vyslovena v jiném kontextu, který byl ovšem před dvěma sty lety neméně kontroverzní než nyní komentovaná kauza českého ÚS), pokud je správný závěr ten prve vyslovený, potom zákon přijatý v rozporu s článkem 9 odst. 2 Úst není zákonem; pokud je však pravdou posléze vyslovený závěr, potom je čl. 9 odst. 2 jen absurdním pokusem občanů ČR, kteří se marně snažili v okamžiku znovuobnovení samostatného Českého státu limitovat moc ve své povaze nelimitovatelnou [srov. Marbury v. Madison, 5 U.S. 137, na s. 177 (1803)]. Protože ÚS je finálním soudem pro otázky ústavnosti v ČR, a protože je povinností soudní moci vykládat právo, vede to nutně k tomu, že v případě prvého závěru musí finální rozhodnutí udělat právě ÚS.
Zajímavé je, že ÚS „podpůrně“ poznamenal, „že dikce Ústavy pro případy, ve kterých nutno vyloučit z rámce pojmu „zákon“ kategorii zákonů ústavních, tuto skutečnost výslovně zakotvuje [viz čl. 50 odst. 1, čl. 62 písm. h) Ústavy].“ Je to relativně slabý argument (viz diskuse tady), snad právě proto ÚS výslovně uvádí, že jej používá jen „podpůrně“.
ÚS se vůbec nevěnoval otázce eventuální nulity ústavního zákona, který je v rozporu s čl. 9 odst. 2 (všimněme si, že „Klokočkův“ nález Pl. ÚS 19/93 hovoří o nadpozitivním právu jako „ultra vires“ Parlamentu). Je to nicméně pochopitelné, pokud ÚS nyní zvolil postup dle zákona o ÚS pro rušení zákonů. Ten předpokládá v duchu doktríny Hanse Kelsena rušení s účinky ex nunc (normativisté, jak známo, odmítali samotný pojem nulity). Závěr ÚS je taktéž praktičtější než to, co jsem tu před časem psal já, když jsem argumentoval pro nulitu (nulitu by mohl v podstatě deklarovat každý, takto si naopak drží ÚS interpretační monopol).
_______________________
[1] Právě proto jsem nález č. 403/2002 Sb. několikráte zásadně kritizoval, srov. k tomu zejm. Kühn Z., Kysela J.: Je ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že ústava je? (Euronovela Ústavy ve světle překvapivého nálezu Ústavního soudu), Časopis pro právní vědu a praxi, sv. 10, 2002, č. 3, str. 199 – 214, resp. zkrácená verze téhož Kühn Z., Kysela J.: Euronovela Ústavy ve světle překvapivého nálezu Ústavního soudu č. 403/2002 Sb., Soudní rozhledy, sv. 8, 2002, č. 12, s. 421-428.
[2] Není pravda, že by doktrína „neústavního ústavního práva“ byla jen nějakou německou nebo rakouskou úchylkou, jak na tomto blogu také zaznívá. Uváděl jsem již, pravda poněkud exotické, příklady Turecka a Indie, bylo by lze jmenovat např. Jihoafrickou republiku nebo Bulharsko, kde je ovšem takovýto přezkum výslovně upraven ústavou. Pro rozbor nedávné kanadské judikatury, která se rovněž jeví tendovat ke koncepci „unconstitutional cosntitutional law“, srov. D. Dyzenhaus, Constituting the Rule of Law: Fundamental Values in Administrative Law, Queen's Law Journal, sv. 27, s. 445 násl., zejm. na s. 475 (2002).
Petr Pithart: Ústavní zákon je ústavní zákon je ústavní zákon...
Děkuji za pozvání do „Jiného práva“, které už delší čas se zájmem sleduji.
1. Jsem pamětník. Vím, jak se správně zkracuje volební období zákonodárného orgánu. Česká národní rada v době, kdy jsem byl předsedou vlády, zkrátila volební období napříště (v červnu 1990) zvolené České národní radě na dva roky. Kupodivu jsme tehdy měli jasnou představu o tom, co by byla jinak nepřípustná retroaktivita - ačkoli poslanci byli tehdy většinou „staré struktury“.
Jiná věc je, že to rozhodnutí bylo pošetilé (ani se mi nechce napsat „idealistické“: vítěz si sám, nejsa k k tomu nikým nucen, omezil mandát…), politicky naprosto chybné a že se přičinilo o rozdělení státu (v krátkém čase se nemohlo podařit najít ústavní řešení vztahu republik a federace, nota bene republik pro dvoučlennou federaci, což je samo o sobě logicky téměř nesmysl).
2. Jsem také hříšník. V roce 1998 jsem hlasoval pro zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny. Věděl jsem přesně, co jsem udělal, řekl jsem to i v rozpravě. Vzápětí jsem to ještě i popsal v Lidových novinách (Ve čtvrtek 19. března stála ústava v koutě a plakala, 30.3.1998). Polehčující okolností tehdy pro mne bylo, že jsem nejednal z žádné mocensky oportunní úvahy (komu zkrácení ve volbách prospěje), ale jako předseda Senátu, který Senát, jeho smysluplnost, brání. Kdyby se tehdy postupovalo v souladu s Ústavou, tak či onak v souladu s jeho článkem 35, musely by být volby až na podzim 1998, tedy ve stejném termínu jako volby do Poslanecké sněmovny. Byly to teprve druhé doplňovací volby do Senátu a znamenalo by to, že bychom se hned na počátku existence Senátu vrátili do režimu meziválečného Československa. Tehdy začal úpadek Senátu do bezvýznamnosti: sjednocení (údajně z úsporných důvodů) volebních termínů vedlo k politickému „zestejnění“ obou komor a tedy ke ztrátě smyslu dvoukomorovosti. Tak jsem si odůvodnil své hlasování a měl pocit ušlechtilého ochránce instituce, v jejímž čele stojím. Prožíval jsem to dokonce jako „oběť“ ve vyšším zájmu: sám jsem se znectil, ale ve prospěch instituce… Po letech jsem pochopil, že to byla chyba neomluvitelná, ke všemu ještě kýčovitě prožívaná (to bylo ono veřejné pokání…). Žádná funkce nemůže žádného zákonodárce přimět, aby vědomě porušil ústavu. Tím méně, když o tom ví.
3. Byl jsem ale ten, kdo chtěl chybu napravit preventivním krokem. Také proto jsem inicioval zřízení Stálé komise Senátu pro Ústavu a parlamentní procedury. Z myšlenkové dílny této komise vzešlo několik návrhů na změny a doplnění ústavy. První ucelenější návrh je z roku 2001. Pak následovaly další. Bylo jim společné, že byly zformulovány a Senátem schváleny v dobách, kdy „o nic nešlo“, kdy by jejich přijetí neovlivnilo postavení hráčů na politické scéně. Významnou součástí těchto návrhů bylo doplnění článku 35 Ústavy. Poslanecká sněmovna naše iniciativy vždy odmítla nebo ignorovala. Společným motivem těchto odmítnutí byla obava, že ty změny a ta doplnění by možná mohly „nějak“ posílit postavení Senátu.
„Senátní návrh“, který byl i v minulých letech i týdnech k dispozici, zvažoval možnost rozpuštění Sněmovny až v situaci, kdy vláda je nejdříve ve stavu demise a navíc má prezident republiky možnost uvážení. Byla to možnost, která do situace rozpuštění Sněmovny zapojovala exekutivu. Cesta k rozpuštění by vedla přes vyslovení nedůvěry (anebo nevyslovení důvěry) vládě. Vládě by to dávalo vůči Sněmovně významný disciplinující nástroj: s vyslovováním nedůvěry by se muselo zacházet uvážlivě, protože s ním mohly být spojeny důsledky pro bytí či nebytí Sněmovny – jmenovitě poslanců. Prezident republiky jako úd výkonné moci měl mít možnost přehodit nebo nepřehodit výhybku k předčasným volbám. Bylo to řešení na míru našemu typu (“mezitypu“) republiky, který není čistě parlamentní, aniž by byl prezidentský či poloprezidentský. – Jistěže existují i řešení jiná, orientovaná ještě výrazněji ve prospěch vlády. Všechna v té či oné míře dbají o vzájemný “balanc“.
4. Byl jsem si od počátku jist, že Ústavní soud zákon č. 195/2009 Sb. zruší, obrátí-li se na něj 17 senátorů. Oslovil jsem všechny, kteří byli proti (8), zdrželi se (7) či absentovali (10) osobním dopisem - výzvou, ale příslib podpisu 16 kolegů jsem nesehnal. Připravených k podání bylo tedy nakonec 10 kolegyň a kolegů. - Předesílám ovšem, že těžiště těchto mých úvah nebylo a není směrováno k Ústavnímu soudu, ale k tomu, co (ne)má či (ne)může dělat Parlament!
5. Byl a jsem přesvědčen, že nešlo o „ústavní zákon“ a že tedy Ústavní soud měl právo jej posoudit a zrušit. Nešlo totiž ani o „zákon“, ani „ústavnost“ toho, co Parlament schválil. Zákon je ideálně norma, obecné pravidlo, které se vztahuje na skupinu případů stejného druhu a neurčeného počtu (nikoli jen na určitý individuální, jedinečný případ). V tomto případě šlo jen o „opatření“, jak to výstižně charakterizoval soudce zpravodaj.
Toto opatření nebylo ani „ústavní“. Ve vyjádření ústavních právníků, že soud neměl právo zákon posuzovat, protože je ústavní, vidím pro mne překvapivě opožděný triumf formalismu: zákon je ústavní, protože je tak pojmenován (za samozřejmého předpokladu, že byl schválen třípětinovou většinou). Je to zdůvodnění, které se točí v kruhu a nevadí mu to. Je tedy logicky vadné. Vlastně žádné. Západoevropské ústavní a právní myšlení se po hrůzách totalitních režimů proměnilo po 2. světové válce proto, aby takového alibistické zdůvodňování (zákon je zákon, ústavní zákon je ústavní zákon) nebylo napříště možné. Ústavní zákon mění nebo doplňuje ústavu nebo jiné již existující ústavní zákony (o bezpečnosti státu apod.). Doplněním může být i rozšíření ústavního pořádku o něco, co ústava neřešila, ač to řešit mohla či měla (právě bezpečnost státu). Když jde o situaci, která se z povahy věci opakovat nemůže, může rozhodnout i o jednorázovém kroku: např. o jednom jediném referendu o vstupu do EU. Nicméně i tento ústavní zákon byl přijat na základě ústavního zmocnění, stejně jako ústavní zákony o změnách státní hranice.
6. Pokud jde o ono „materiální jádro ústavy“ (myšlen čl. 9 odst. 2), ani jedna strana sporu nemá v ruce flagrantní důkazy. Na tom, co to jsou či nejsou ony nezměnitelné „podstatné náležitosti demokratického státu“, může být shoda jen nevyslovená, tedy nevyslovená v textu ústavy. Anebo musí být formulovány jen maximálně obecně, jako je tomu v ústavě SRN. Pokud tu takováto shoda není, je celá ústavní konstrukce na písku a je jen otázkou času, kdy se sesuje. Pevná ústava předpokládá „ústavní konsenzus“, ale je to právě „jen“ více či méně zamlčený předpoklad : kdyby chtěl či musel být výslovný, bylo by to spojeno s rizikem, že se na něm nikdy nelze dohodnout. Prostě se v dobré víře předpokládá, že i ostatní to myslí podobně jako já. A obráceně. Britové na těchto zamlčených předpokladech postavili celou ústavu, tj. ani ji raději nesepsali, aby se nepohádali dříve, něž by sedli ke stolu. Odlišné kulturně historické kontexty dávají jim možnost spolehnout se na to, že se „zkrotí“ sami, bez instituce typu ústavního soudu. Je v tom zajisté riskantní předpoklad dobré vůle, zdrženlivosti a především vzájemné důvěry: nejsem si jist, jak to myslíš, ale spoléhám na to, že dobře a nejspíše podobně jako já… Je v tom spolehnutí se na to, že ony podstatné nezměnitelné náležitosti vnímáme většinou stejně nebo podobně. Obezřetní, realističtí britští skeptici se raději ani nepokoušejí přesně je v textu ústavní normy definovat. Alespoň zatím jiná představa za kanálem nepřevládla.
Patří k těm nezměnitelným náležitostem podle mého názoru i „volba na čas“. Tím se ale nemůže myslet nic jiného než „volba na pevný čas“. Nebo snad „volba na libovolný čas“? Na „pevný čas“, to ale znamená na „pevný, předem stanovený čas“. Anebo tento zamlčený předpoklad neplatí a pak si napišme ústavu na stovky stránek – a spolehněme se, že se o ně popereme častěji, než se pereme dnes nad naší relativně stručnou, na důvěře v nevyslovený minimální ústavní konsenzus spoléhající ústavou.
Článek 9 odst. 2 je tak takovým naším malým „pokusem o britskou ústavu“. Alespoň pro mne by bylo velmi povážlivé, kdyby se mělo ukázat, že jsme si ani to neměli dovolit, že totiž na tento minimální ústavní konsenzus nemáme. Tím spíše by pak bylo zřejmé, že se bez instituce typu našeho ústavního soudu neobejdeme.
7. Proto jsem hlasoval (ještě se dvěma kolegy z mého senátorského klubu) i proti doplnění článku 35 o nové písmeno odst. 1. Čerstvá „pátá možnost“ dává Sněmovně - a nikdo jiný do toho nemá co mluvit - právo rozpustit se. Její rozhodnutí je nezávislé na vládě a na její situaci, právě tak jako na úvaze hlavy státu. Posouvá náš ústavní systém těsně k čistému typu parlamentní republiky. Měl bych se radovat, protože mám často starosti o to, co se svými pravomocemi udělá prezident republiky, jak je využije anebo i zneužije, ale neraduji se, protože k tomuto posunu nedošlo po zralých, několikaletých úvahách, ale v bezprecedentním časovém tlaku (Senát byl svým předsedou upozorněn, že může zasedat i v sobotu). Stalo se a vzápětí se jeden ze silných hráčů ulekl, co to vlastně v té zbrklosti udělal.
Doplnění článku 35 je podle mého soudu v rozporu s logikou všech dosavadních možností, které měly společné to, že rozpuštění nečinily snadným a rychlým a především, že je spojovaly s nějakou potíží, nezdarem, nemožností: byly tu nějaké „marné snahy“ a teprve poté přicházel svého druhu trest: rozpuštění sněmovny. Až dosud ústavodárce nedával většině (ani třípětinové) právo rozhodnout o termínu konání předčasných voleb, protože o to načasování tu přece jde. O ten nejvýhodnější okamžik. Dosud šlo v naší ústavě podle mého názoru o tom, aby volby nemohly být podle toho, jak je to pro koho výhodné. To by pak docela dobře mohli pořád vyhrávat stále jedni a titíž – volby by byly tehdy, kdy by jim zaručovaly opakované potvrzování jejich většinového postavení.
Takto se tedy dnes už může většina rozhodnout, kdy budou volby a zvolí si pro ně nejvýhodnější čas. Lze si představit nejrůznější podoby této většiny. Mohou ji tvořit i dvě nejsilnější strany, které se dohodnou, že změní volební systém ve prospěch většinového a vyloučí napříště menší a malé strany ze hry.
Ptám se, zda toto je přípustné. Udělat to jistě lze, už se stalo. Ale je to v logice naší ústavy? Anebo žádná taková logika neexistuje? Je to doplnění )ústavy v duchu dělby a vzájemné kontroly tří mocí ve státě?
Tato otázky mají jedno společné: je po všech zkušenostech s nastolováním diktatur demokratickou, parlamentní cestou prostor nad parlamentem jako výrazem svrchovanosti lidu opravdu prázdný? Není tam nikdo, nic? Nesahá tam ruka žádného strážce, který by se nedovolával nejisté, protože proměnlivé vůle většiny lidu, ale hodnot, na nichž se otřesený poválečný svět nakonec dohodl? Může zákonodárce úplně všechno jen proto, že je tu stará slavná doktrína o svrchovanosti lidu?
Soudím, že odpovědi by měly odrážet méně naděje, které vzbuzovaly a vzbuzují opojné ideály prvních období Velké francouzské revoluce, a více obavy, které přinesly její konce. Budeme hledat oporu u optimistů, jakým byl Rousseau, který měl to štěstí, že se nedožil, anebo u skeptického Charlese de Montesquieu, který jakoby mladšího filosofa volonté générale předjímal?
Jistě, je tu lid. Co lid, je tu „svrchovaný lid“. Ale o lid, a už vůbec ne o lidi, netřeba se obávat. Lid je zpravidla při zdravém rozumu. Oč jde, je jeho většina, o kterou se bojuje všemi prostředky; o tu se bojím. Člověk v politice totiž vidí, jak se ta většina dělá. Její tvorbu neovlivňují právníci, a už vůbec ne ústavní právníci. Často ani politici – zákonodárci nejsou ti nejdůležitější. Politika už příliš prorostla se zájmy, pro jejichž nositele je ústava cosi jako „software“, který lze vždycky „inovovat“, „upgradeovat“. Aby nepřekážel.
Proto tam úplně nahoře chci mít strážce. I nade mnou. Copak jsem v roce 1998 nehlasoval úplně špatně?
Ján Grónský: Přehnal to Ústavní soud?
(Pozn.: Příspěvek byl napsán ještě 2. září, tj. poté, kdy Ústavní soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti rozhodnutí prezidenta o vyhlášení voleb. Obsahuje však úvahy, které jsou aktuální i po vynesení nálezu ve věci samé.)
Usnesení (předběžné opatření) pléna Ústavního soudu o pozastavení přípravy voleb do Poslanecké sněmovny vytvořilo bezprecedentní absurdní ústavní šlamastiku. Lze z ní vybřednout (o čemž svědčí i včerejší jednání politických špiček na Hradě) – i když složitě a konec konců i zbytečně. Neboť ústavní zákon č. 195/2009 Sb. o zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny jistě nebyl správným řešením a řešení už bylo na stole před měsíci.
Bez ohledu na výše řečené je však nutno konstatovat, že Ústavní soud při rozhodování o ústavní stížnosti poslance Melčáka proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny, a spojením této stížnosti s návrhem na zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb. částečně posunul své kompetence na okraj ústavnosti a podle mého názoru v podstatné části své ústavou vymezené kompetence překročil.
Základem stížnosti poslance Melčaka bylo tvrzení, že ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. bylo porušeno jeho ústavní právo na „nerušený výkon veřejné funkce“ (čl. 21 odst. 2,4 Listiny) a že je tento ústavní zákon v rozporu s ústavním pořádkem České republiky (čl .9 odst. 2 Ústavy).
Z hlediska konstitucionalistického je možno v této souvislosti udělat několik poznámek:
1) Stěžovatel může podle zákona o Ústavním soudu (§ 74) podat spolu se stížností (že bylo porušeno jeho ústavní právo) návrh na „zrušení zákona“, pokud je tento podle jeho názoru v „rozporu s ústavním zákonem“; zákon nemluví o spojení stížnosti s návrhem na zrušení ústavního zákona. Takové právo nemá nikdo. Navíc jde o podání stížnosti proti individuálnímu právnímu aktu, což zřejmě taky překračuje hranice zákona. Poslanec Melčák k podání takové stížnosti tedy nebyl aktivně legitimován. Tvrzení, že Ústava a zákon o Ústavním soudu nerozlišuje mezi zákonem a ústavním zákonem, není přesvědčivé (viz čl. 51 a 62 Ústavy). I když i zde lze cum grano salis dojít v interpretaci obou článků k opačnému názoru. Stanoví-li totiž Ústava, že prezident „má právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního“, lze to chápat i tak , že tím řadí „ústavní“ zákony prostě jen jako specifický druh „zákona“. Navíc poslanec Melčák napadl ve své stížnosti individuální právní akt prezidenta, což nemá ani v Ústavě, ani v zákoně o Ústavním soudu oporu.
2) Návrh stěžovatele se opírá o čl. 21 odst. 2,4 Listiny, který stanoví,že volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období, stanovená zákonem občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným funkcím. Avšak:
a) Ústava jasně v čl. 35 vymezuje, že za výjimečných okolností lze lhůty volebních období zkrátit, a ústavní zákon č. 110/1998 Sb. dokonce stanoví, že za dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu lze lhůty všech druhů voleb prodloužit na dobu nejdéle 6 měsíců a to i opakovaně (čl. 10).
b) Odvolávat se na čl. 9 odst. 2 Ústavy prohlašující za „nepřípustnou“ změnu „podstatných náležitostí demokratického právního státu“ je v tomto případě zpochybnitelné. Rozhodnutí o zkrácení volebního období PS sice bylo na okraji ústavnosti (senátní návrh na ústavní zákon řešící záležitost trvalým a ne jednorázovým ústavním zákonem by bylo jistě nesrovnatelně vhodnější), ale dojít k závěru o „ohrožení podstatných náležitostí demokratického právního státu“ je přece jenom přehnané, i když v souvislosti s celou množinou okolností nelze tento toto hodnocení jednoznačně „tvrdě“ odmítnout, neboť v jednorázovém, účelovém (a navíc – což je velmi podstatné – v podstatě i retroaktivním!) V ústavním zákoně č. 195/2009 Sb. je nesporně kus libovůle. Ústava se trvale nemění, ani nedoplňuje, ale vlastně se jen jistým způsobem na čas „odkládá“. Nemá všeobecnou povahu, což by ústavní zákon mít měl. To ovšem podle mého názoru nic nemění na tom, že usnesení Ústavního soudu je za hranicemi jeho kompetence z hlediska čl. 9 odst. 2 Ústavy.
c) Je sice pravda, že Ústavní soud při povrchném, pohledu v jiných souvislostech podobný případ už řešil (causa dr. Brožové a jejího odvolání s funkce předsedy Nejvyššího soudu), ale v tom případě však ve skutečnosti šlo o záležitost zcela odlišnou (jmenování, odvolávání ústavního činitele bez stanovení lhůt funkčního období). V současném případě (týkajícího se mandátů poslanců) ústavní pořádek počítá s možností dobu výkonu „volené veřejné funkce“ (tj. poslaneckého mandátu) zkrátit a výjimečně i prodloužit. Ústavním zákonem o zkrácené volebního období PS jednorázovým (účelovým) ústavním zákonem je sice – jak už řečeno - řešením málo vhodným (navíc když se opakuje!), ale v tomto případě nejde jen o základní právo poslance Melčáka podle čl. 21 Listiny základních práv a svobod, ale o základní právo všech poslanců, ale i občanů a institucí (voličů kandidátů na poslanecké mandáty, politických stran). Základní právo garantované Listinou základních práv a svobod na setrvávání ve funkci poslance po celé volební období neexistuje.
3) Ústavní soud měl stížnost poslance Melčáka nejen z důvodu výše uvedených odmítnout. Že Ústavní soud „neshledal důvody k odmítnutí je podle mého názoru těžko pochopitelné. Zejména, když zrovna Ústavní soud je přímo baštou prosazování principu proporcionality v interpretaci práva. Zájem poslance Melčáka nelze stavět nad zájem absolutní většiny společnosti, jednotlivců i institucí. Navíc nelze nevidět jasně účelové načasování této stížnosti. Poslanec Melčák k měl k podání stížnosti několik týdnů času a stížnost podaná na posledních chvíli těsně před uplynutím 60-denní lhůty (§73 odst. 3 zákona o Ústavním soudu) svědčí o promyšleném a přesně načasovaném postupu. A chtě-nechtě vyvolává podezření, zda poslanec Melčák v tomto případě jen konečným článkem jistého politického zájmu.
4) Názor Ústavního osudu, že v této věci „neshledal žádné okolnosti, jež by svědčily o veřejném zájmu odkladu voleb“ je nepochopitelný. Veřejným zájmem je zájem všech občanů republiky a v konkrétní mimořádné situaci, vzniklé nepromyšleně načasovaným vyslovením nedůvěry vládě, je veřejným zájmem především stabilita země (v neposlední řadě momentálně mimořádný význam připravovaného státního rozpočtu). Usnesení Ústavního soudu situaci v zemi naopak destabilizuje.
5) Usnesení Ústavního soudu nerespektuje jeho samým několikrát zdůrazněnou zásadu, že jeho rozhodnutí nemůže jít za hranice petitu (tj.toho, co stěžovatel výslovně v stížnosti formuluje jako požadované rozhodnutí soudu). Bohužel to není poprvé (viz nález týkající se souladu Lisabonské smlouvy s českým ústavním pořádkem – sp. zn. Pl.ÚS 19/08). Poslanec Melčák nepožadoval ve své stížnosti předběžné opatření pozastavující přípravu voleb, ale zrušení rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb. a ústavního zákona č.195/2009 Sb. Ústavní soud jistě má kompetenci zrušit rozhodnutí prezidenta republiky, ale v tomto případě jde především o zrušení ústavního zákona č. 195/2009.Sb. Návrh na odložení vykonatelnosti ústavního zákona (předběžné opatření) nebyl nikým formulován a odvolávání se na právní názory vyslovené Evropským soudem pro lidská práva v souvislosti s kritikou „přehnaného formalismu“ není proto v tomto případě přiměřené.
6) Ústavní soud ve svém usnesení konstatuje, že „nevzniká újma na veřejných prostředcích, jelikož zatím na zajištěním voleb vynaloženy nebyly“. Avšak tyto prostředky , vynaložené státními orgány, politickými stranami i jednotlivci, už nyní dosahují kolem půl miliardy Kč. A to nemluvíme o širších společenských a politických souvislostech a dalších ústavních rébusech, které jistě vzniknou, pokud Ústavní soud (a to i v krátké době) rozhodne ve prospěch stížnosti poslance Melčáka.
7) Nutno tedy konstatovat, že celá causa ve své podstatě týká jediné základní otázky: Má Ústavní soud právo kontrolovat „ústavnost ústavních zákonů“? Odpověď zní ano. Ale jen tehdy, dochází-li ke „změně podstatných náležitostí demokratického právního státu“ (řečeno slovy čl. 9 odst. 2 Ústavy )., Jinými slovy: schválí-li Parlament předepsanou většinou zákon, který nazve „ústavní zákon“ a v tomto „ústavním“ zákoně upravuje věci, které podle čl.9 odst. 2 Ústava výslovně prohlašuje jako za takové, které nelze změnit, je nutno takový „ústavní zákon“ označit za nicotný, jde jen o formu ústavního zákona, ale ne o ústavní zákon v materiálním slova smyslu, a pak musí demokratický ústavní systém umožnit, aby orgán kontroly ústavnosti normotvorby ten „ústavní“ zákon prohlásil na neústavný, nulový ve své účinnosti. Jinak ovšem zásadně však platí, že Ústavní soud nemůže kontrolovat ústavnost ústavních zákonů (ve formálním i materiálním smyslu), tj.takové, které evidentně nepřekračují hranice dané čl.9 odst.2 Ústavy. Ústavní soud není ani třetí komorou Parlamentu.,není arbitrem ústavnosti ústavních zákonů, není nad Parlamentem, který odvozuje svou legitimitu od bezprostředně vyslovené vůle lidu.Je jen částí struktury mocenských orgánů, odvozující svou legitimitu od ústavou stanoveného jmenovacího aktu prezidenta republiky a souhlasu Senátu s tímto aktem.
Není asi vhodné používat silná slova, ale závěr se mi zdá jednoznačný: Ústavní soud svým usnesením sp. zn. Pl.ÚS 24/09 překročil svou ústavně vymezenou kompetenci.
Ján Gronský
Katedra ústavního práva Právnické fakulty UK v Praze
17. září 2009, Jan Lasák: Krátká poznámka k virtuální náhradě škody dam Bobošíkové a Volfové...
V souvislosti s nálezem Ústavního soudu ČR ve věci Melčák a odložením předčasných voleb jsem dnes zaregistroval vyjádření J. Bobošíkové z politické strany Suverenita a Jany Volfové ze Strany důstojného života, které v souvislosti s dalším posunutím voleb na jaro 2010 a s tím související nečinností Parlamentu ČR hodlají požadovat náhradu škody. Chtěl bych tímto dámám Bobošíkové a Volfové ušetřit další náklady, které jsou s případnou soukromoprávní žalobou na náhradu škody spojeny, neboť podle mého názoru s ohledem na relevantní judikaturu Nejvyššího soudu nemají mnoho šancí.
Předně se nabízí otázka pasivní věcné legitimace. Pominu-li nereálný scénář, tj. žaloba proti jednotlivým poslancům a senátorům Parlamentu ČR, připadá do úvahy toliko žaloba proti státu jako takovému. V tomto případě nelze postupovat podle ustanovení § 415 a násl. ObčZ, neboť stát v tomto případě zjevně nevystupuje coby účastník občanskoprávních vztahů (srov. § 21 ObčZ). Zůstává tak jedině odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. Z uvedeného předpisu plyne, že odpovědnost lze po státu požadovat jen v případě vydání nezákonného rozhodnutí (což v daném případě není aplikovatelné) nebo v případě nesprávného úředního postupu. Mám za to, že toto je důvod, o který se patrně dvojice Bobošíková a Volfová hodlá opřít, když ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb. „stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.“
Jakkoliv je uvedené ustanovení obecně formulované, Bobošíková ani Volfová se náhrady škody na jeho základě za současného složení Nejvyššího soudu (samozřejmě je řeč o senátu 25) patrně nedomůže. Základní premisa zní: „výkon moci zákonodárné není úředním postupem ve smyslu citovaného zákona“. Stanovisko Nejvyššího soudu je v této souvislosti takové, že proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. a z výsledku hlasování o návrhu zákona nelze dovozovat odpovědnost státu za škodu ve vztahu k jednotlivým voličům (viz rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. září 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005 případně rozhodnutí ze dne 31. ledna 2007, sp. zn. 25 Cdo 1124/2005). Jelikož by v daném případě zřejmě Bobošíková s Volfovou napadaly spíše nečinnost Parlamentu ČR ve věci předčasných voleb, je vhodné odkázat na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. března 2008, sp. zn. 25 Cdo 1861/2007, ze kterého jednoznačně plyne názor, podle kterého „nepřijetí zákona Parlamentem České republiky […] nezakládá podle zákona č. 82/1998 Sb. žalobkyni nárok na náhradu škody způsobené nečinností státu […] proces přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či v Senátu PČR není úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb“. Jelikož se nelze domáhat náhrady škody z důvodu nečinnosti Parlamentu ČR při přijímání obyčejných zákonů, tím spíše se nelze domáhat náhrady škody na státu z důvodu, že v důsledku nečinnosti PČR došlo k posunutí (předčasných) voleb. Pomíjím v tuto chvíli jistě zajímavou otázku, jakým způsobem by se prokazovala ona nečinnost, resp. posunutí předčasných voleb z důvodu nečinnosti, neboť ústavní podmínky ke konání předčasných voleb v tuto chvíli splněny nejsou.
Pro úplnost lze uvést, že uvedený závěr ve věci sp. zn. 25 Cdo 1861/2007 obstál též před Ústavním soudem (ústavní stížnost byla odmítnuta), jakkoliv může být problematický ve vztahu k neprovedení komunitárního práva. Zdá se tak, že dveře pro náhradu škody pro dámy Bobošíkovou a Volfovou jsou před českými soudy uzavřeny.
16. září 2009, Jakub Vosáhlo: Ústavní soud posvětil simulované úkony
Ústavní soud se ve svém nálezu k cause Melčák pokusil mimo jiné zodpovědět otázku, jakým způsobem je za současné ústavní úpravy možné rozpustit Poslaneckou sněmovnu, když postup prostřednictvím ad hoc přijatého ústavního zákona o zkrácení volebního období byl shledán neústavním. V rámci těchto úvah označil za ústavně konformní řešení prostřednictvím čl. 35, odst. 1, písm. b) Ústavy. Tento názor je podle mě natolik problematický, že stojí za pozornost.
Nejprve pro úplnost ocituji příslušné ustanovení Ústavy: „Poslaneckou sněmovnu může rozpustit prezident republiky, jestliže se Poslanecká sněmovna neusnese do tří měsíců o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry“. Ústavní soud výslovně uvádí jako ústavně konformní řešení, kdy by na základě široké dohody politických stran vláda vybrala nějaký zákon s nímž spojí otázku své důvěry. Poslanecká sněmovna by ho záměrně tři měsíce nechala ležet a tím by byly naplněny podmínky příslušného ustanovení, vedoucí k rozpuštění Poslanecké sněmovny.
Chápu, že v situaci, kdy politická reprezentace zcela běžně natahuje Ústavu i celý právní řád jak gumového hada, aby v jeho rámci dokázala prosadit své partikulární cíle (které tvůrci těchto zákonů vůbec nezamýšleli) se takové řešení může mnohým zdát jako zcela logické a smysluplné. Prostě proto že nám už ani nepřijde podivné, že v rámci mantinelů stanovených pravidel všemožně kličkujeme a snažíme se urvat, co se dá. Vždyť přece co není výslovně zakázáno, je povoleno.
Nemohu se ale smířit s tím, že Ústavní soud, který by měl být strážcem ústavnosti a jednou z největších právních autorit v zemi toto veskrze neprávní jednání posvěcuje. Jedna z nejvyšších soudních stolic (já se domnívám, že vzhledem ke svému právu negativního zákonodárství i autoritě jeho nálezů ta fakticky nejvyšší) by měla mít na zřeteli že právo nelze redukovat na text příslušného ustanovení. Nechci zde zabíhat do úvah o interpretaci práva, ale zastávám názor, že každé ustanovení bylo svým autorem tvořeno s nějakým účelem a právě tento účel by měl být našim hlavním vodítkem při výkladu příslušného ustanovení, nikoliv slova, jimiž byl tento zákonodárcův záměr (více či méně výstižně) vyjádřen.
Pokud se vrátíme k výše citovaném ustanovení naší Ústavy, pak je nepochybné, že záměrem ústavodárce bylo přimět Poslaneckou sněmovnu, aby co nejrychleji rozhodla o otázce, kterou vláda považuje za natolik zásadní, že s ní spojila otázku své důvěry. Účelem tohoto ustanovení bylo zamezit potenciálním průtahům a obstrukcím legislativního procesu v důležitých otázkách. Pokud by na základě těchto okolností došlo k mezní situaci rozpuštění sněmovny, značilo by to zásadní rozpor mezi vládou a sněmovnou, která sabotuje výkon exekutivní moci. Právě tomu mělo příslušné ustanovení zabránit.
Ústavní soud radí, aby si vláda zvolila nějaký zákon, o kterém bude naoko tvrdit, že je pro ní tak důležitý, že s ním musí spojit otázku své důvěry. Bude tedy simulovat určitou vůli, kterou vnitřně vůbec nebude chtít projevit. Následně tento zákon předloží sněmovně, která ho záměrně bude tři měsíce ignorovat. Přitom účelem Poslanecké sněmovny bezesporu je zákonodárné iniciativy projednávat, nikoliv je nechávat ležet. To vše by se odehrávalo nikoliv v situaci hlubokého rozporu mezi vládou a sněmovnou, ale naopak širokého politického konsensu. Všichni se budou tvářit, že naplňují podmínky stanovené v čl. 35, odst. 1, písm. b) a přitom budou vědět, že toto jednání nemyslí vážně a jejich jediným zájmem je rozpustit Poslaneckou sněmovnu. To je legalizované pokrytectví na nejvyšší úrovni.
Je smutné, že konstituční tribunál, který by měl být garantem ústavnosti a práva, sám doporučuje takové jednání. Pouze soudce Vladimír Kůrka se ve svém minoritním stanovisku pozastavil nad podivností nabádání k takto pokryteckému jednání.
Těžko vyčítat politikům, že zneužívají právo k prosazování svých partikulárních zájmů, že v zákonech hledají kličky a vykládají je tak jak zrovna potřebují, když jim takovéhle jednání de facto posvětila nejvyšší soudní autorita v zemi.
Pokud by toto měl být nový trend rozhodování Ústavního soudu, bylo by to velmi neblahé.
Autor je komentátorem internetového deníku Neviditelný pes
Celý příspěvek
